Школа бюрократии

Ежедневно, кроме выходных, с девяти утра до шести вечера о «делах государственных» пекутся 320 тыс. украинских чиновников. На каждые 145 украинцев в среднем приходится по одному чиновнику. Из них непосредственно на государство работают 240 тыс. человек, остальные 80 тыс. заняты в сфере местного самоуправления.

Как и представители любой профессии, чиновники требуют определенных знаний. Их не всегда можно получить в стенах юридических и экономических вузов. Во многих развитых странах подготовкой чиновников занимаются специализированные учебные заведения. Такие заведения были и в Советском Союзе, появились они уже и в Украине. Ценность этих учреждений для чиновника может быть не только в знаниях, которые они давали или продолжают давать. Именно здесь, на студенческой скамье, вьются сети личных связей. Кто-то считает их круговой порукой и подпиткой коррупции, а кто-то — механизмом нормальной работы бюрократической машины, движение шестеренок которой зависит не только от законодательных и подзаконных актов, но и человеческого фактора.

Коммунистические университеты
Во времена Советского Союза, когда государственная и партийная иерархия были совмещены, главной кузницей кадров в течение более 50 лет (начиная с 1939 г.) была Высшая партийная школа при ЦК КПСС. Часть старшего поколения действующих украинских чиновников обучалась именно там. ВПШ была создана на основе Коммунистического университета им. Свердлова, основанного еще в 1918 году. Высшая партийная школа осуществляла подготовку и переподготовку не только партийных и государственных чиновников, но и работников ключевых средств массовой информации. Подготовка чиновников была действительно «ручной работой», а не конвейером. На одного преподавателя приходилось в среднем лишь 6 «студентов». Общее количество слушателей обычно не превышало 800 человек (срок обучения — 2 года). В масштабах Советского Союза это небольшая цифра. Всего через Высшую партийную школу прошло около 20 тыс. слушателей, и более 30 тыс. повышали там свою квалификацию.

Два основных акцента-направления подготовки кадров ВПШ — идеологическая подготовка (марксистско-ленинская философия, научный коммунизм, история КПСС, история коммунистического движения) и административно-хозяйственная деятельность (советская экономика, советское строительство, экономика сельского хозяйства). Считается, что сила и эффективность школы была именно во втором направлении: для системы готовились очень крепкие администраторы и хозяйственники.

Отличительной чертой британской модели обучения государственных управленцев является стимулирование чиновника к постоянному поиску и обновлению знаний о сфере собственной компетенции.

После развала Союза была нарушена и система подготовки чиновников. В течение первых пяти лет независимости Украины центра по подготовке и переподготовке чиновников просто не существовало. И лишь в мае 1995 г. появилась Академия государственного управления при Президенте Украины.

Кто учит украинских чиновников
За 12 лет работы Академия госуправления вместе с региональными институтами в Днепропетровске, Львове, Одессе и Харькове подготовила 8,5 тыс. выпускников — магистров государственного управления. Ее выпускники работают в основном в министерствах экономики, финансов, промышленной политики, образования, здравоохранения и обороны, а также в главных государственных, таможенной и других службах.

Как и в ВПШ, доступ к образованию в академии имеют не все. К примеру, для поступления на дневную форму обучения необходимо, во-первых, иметь полноценное высшее образование. Во-вторых, есть возрастной ценз (для дневной формы образования возраст абитуриента не может превышать 45 лет). В-третьих, принимаются лишь те, у кого уже есть стаж госслужбы не менее 1 года, а ранг госслужащего не ниже 10-го (то есть исходя из норм Закона «О государственной службе» не ниже специалиста министерства или заместителя главы отдела, управления облгосадминистрации). Исключения допускаются для сельских жителей (им не обязательно быть госслужащими, но нужно быть в кадровом резерве) и молодежи (при возрасте менее 30 лет стаж госслужбы не обязателен — главное иметь диплом с отличием или общий стаж работы 3 года, при этом молодежная квота не может превышать 10% от общего набора на дневную форму). До 50% госзаказа на магистров госуправления академии отдано органам государственной власти и местного самоуправления (за 4 месяца до экзаменов руководители соответствующих органов должны предложить кандидатуры слушателей). Обучение длится полтора года на дневной форме и 2,5 года — на вечерней, заочной и заочно-дистанционной.

Исходя из учебного плана академии основной акцент подготовки чиновников — повышение правовой грамотности (теория государства и права, организационно-правовые основы госуправления, право в государственном управлении). Специализированная часть дисциплин, тематика которых непосредственно касается дальнейшей работы чиновника, составляет лишь 15% от учебного плана. В то же время по окончании академии слушатели проходят девятинедельную практику в центральных органах власти.

В последнее время появляются негосударственные, в том числе иностранные, структуры, специализирующиеся на повышении квалификации украинских чиновников. В частности, уже более пяти лет действует немецкая программа повышения квалификации молодых чиновников Transform (финансируется из бюджета Федерального министерства экономики и технологий Германии через общественную организацию Inwent). Молодые чиновники, которых организаторы отбирают из широкого круга государственных органов, в течение года изучают основные аспекты евроинтеграции и структуру иерархии основных институций ЕС, вступления во Всемирную торговую организацию, основы международных коммуникаций, техники ведения переговоров, тайм-менеджмент. В качестве преподавателей выступают преимущественно немецкие чиновники и консультанты, а также несколько украинских высокопоставленных государственных мужей (к примеру, о вступлении Украины в ВТО слушателям рассказывал замминистра экономики Валерий Пятницкий). Кроме лекций, семинаров и тренингов, молодые чиновники также проходят недельную практику в ключевых госорганах Германии.

Пропуск в мир большой политики
Эталоном европейской системы обучения бюрократов считаются французские и британские высшие специализированные учебные заведения. Во Франции на низшем и среднем уровне отбор происходит по уровню образования, профессиональному направлению и по рангу на момент принятия на учебу. Их образование организовано по отраслевому принципу и проходит в 50 специализированных национальных школах: таких как политехническая школа, школа мостов и дорог, архитектуры и строительства, магистратура для судебных магистратов, таможня, налоговая школа, школа служб казначейства и центра территориальной государственной службы, который готовит администраторов и территориальных атташе, и др.

Из высшего звена государственных менеджеров формируются так называемые «высшие корпуса», которые составляют резерв кандидатов на высшие должности в государственных органах власти. Это преимущественно чиновники государственного совета, счетной палаты, инспекции финансов, общей инспекции, дипломатического и префекториального корпусов. Те же, кто занимает политические должности руководителей министерств и государственных учреждений, входят в корпус гражданских администраторов — межминистерский корпус, где готовят и повышают квалификацию политиков-администраторов, параллельно сделавших хорошую партийную карьеру.

Кузницей таких кадров является известная Национальная школа управления Франции (ENA), через которую прошли все премьер-министры республики, главы важнейших министерств (финансов, обороны, внутренних дел, иностранных дел). По своему функциональному назначению ENA ближе всего стоит к бывшей советской ВПШ. Во-первых, высшие эшелоны власти во Франции, как и в СССР, во многом остаются закрытой кастой, доступной только для выходцев из высшего слоя среднего класса и элиты. Неофициальный имущественный ценз сразу отсеивает случайных людей во власти, кандидатов из потенциальных групп риска (например из среды иммигрантов). Она не только дает своим выпускникам одно из лучших управленческих образований в Европе, но и служит пропуском в мир большой политики. Конечно, не каждый выпускник ENA может стать претендентом на пост премьер-министра или президента. Однако именно этот карьерный стимул обеспечивает высокую конкуренцию во время учебы, солидный уровень культуры корпоративного партнерства, что позитивно отражается на общем уровне государственного менеджмента. Поэтому, несмотря на то, какое правительство у власти, левое или правое, в государственном аппарате доминируют носители консервативных взглядов, более склонных к традиционным решениям, нежели к инновациям. С этим аппаратом не смог на протяжении 14 лет справиться даже социалист-президент Франсуа Миттеран, затеявший реформу децентрализации и лишивший бюрократов решающего слова в региональном и местном самоуправлении.

Не всякий выпускник французской ENA может стать претендентом на пост премьер-министра или президента. Но этот карьерный стимул позитивно отражается на общем уровне государственного менеджмента.

Творчество консерваторов
Другая структура обучения и повышения квалификации государственных чиновников сформировалась в англосаксонском мире. Историки объясняют этот феномен отличиями между континентальной и британской системами права, а также отсутствием традиции внешнего (ранее клерикального, а потом государственного) контроля над системой высшего образования. По сути, любой выпускник Оксбриджа (контаминированное название лучших вузов Британии — от слияния названий университетов Оксфорда и Кембриджа) может предложить свои услуги государству и получить возможность реализовать себя на бюрократическом поприще. Для продолжения карьеры чиновники среднего и высшего звена должны окончить Колледж государственной службы (Civil Services College), созданный в 1970 г. Для специалистов, занимающих высшие руководящие посты (1-я и 2-я категории), разработаны специальные мастер-классы, посвященные тем проектам, которые они курируют в настоящий момент.

Раньше в образовании чиновников доминировала юридическая подготовка. Как правило, чиновники, получившие профессиональное образование по методикам англосаксонского подхода, имели сильную подготовку в правовой сфере. Теперь учебные курсы делятся на три направления. Во-первых, обучение стратегии и технике подготовки и принятия политических решений, во-вторых, обучение управлению персоналом, информационным технологиям и управлению ресурсами, в-третьих (это является отличительно чертой британской модели), обучение творческому подходу, стимулирование чиновника к постоянному поиску и обновлению знаний о сфере собственной компетенции. Фактически чиновника заставляют проявлять инициативу и самому руководить своим образованием, ставить перед руководством требование предоставить ему возможность повысить квалификацию.

Американская модель обучения чиновников практически ничем не отличается от британской. Разве что упор в специальном образовании делается на повышении компетентности во всех сферах управления (ресурсами, программами и кадрами), умении успешно проводить переговоры и добиваться политической поддержки своих проектов со стороны разных партий. Всего на повышение квалификации американских чиновников рассчитано около 70 рекомендованных курсов и семинаров, в частности, по таким направлениям, как лидерство, государственные услуги, коммуникации, национальная политика, стратегическое планирование и др. В конце 1990-х на их основе были созданы специальные программы подготовки кадров для госслужбы — Master of Public Administration (MPA, магистерская программа по изучению государственного управления). Этот стандарт также используется и в странах Северной Европы — Швеции, Норвегии, Дании и Нидерландах.

Ставка на лидерские качества

Немецкая система образования чиновников была создана во второй половине ХХ века и наряду с национальными чертами (федерализм) имеет заимствования из англосаксонской модели (упор на право) и французской (академический, системный подход). В отличие от Франции в Германии две параллельные структуры подготовки, селекции и повышения квалификации кадров сосуществуют и дополняют друг друга. Единообразие федерального и земельного уровней обеспечивается едиными критериями на законодательном уровне. Основной предпосылкой для вступления на высшую государственную службу является оконченное высшее образование, диплом и магистерский экзамен. Как правило, для того чтобы успешно подниматься по карьерной лестнице, лица, принятые на государственную службу, должны, кроме университетского обучения, периодически сдавать государственные экзамены: по специальности, на знание законов и иностранных языков (рабочих языков ЕС). Поэтому учебные программы в основном ограничиваются усовершенствованием этих же навыков.

Только в 1990-х стали популярными курсы по коммуникационным и лидерским навыкам. Получить образование по программе МРА можно в университетах Потсдама и Констанца (академические программы подготовки госслужащих), а также в Высшей школе управленческих наук в г. Шпайере. Подготовка кадров для структур ЕС происходит в университетах Берлина, Гамбурга, Бонна и Саарбрюккена.

Обучение в высшей службе в Германии организовано в форме стажировки — двухлетней подготовительной службы. Некоторые карьерные направления не имеют двухлетней подготовительной службы. Его заменяет специальный государственный экзамен (например второй государственный экзамен для чиновников-юристов). Совокупное время обучения за этот период — не менее 6 месяцев (базовые курсы плюс дополнительные курсы). Федеральная академия своим стандартным набором курсов охватывает около 4 месяцев обучения стажеру. Остальное учебное время заполняется изучением специальных курсов (по конкретному профилю работы). При этом федеральная академия планирует свои курсы на год, ориентируясь на нужды учреждений федерального управления. Неслучайно предусмотрено условие, согласно которому чиновник-студент должен посоветоваться с руководством учреждения, где он работает, что именно нужно выбрать из предложенного для дальнейшего профессионального и карьерного роста. Ведь учебный план чиновника потом послужит главным документом, на основании которого Федеральная комиссия по кадрам принимает решение о его назначении на новую должность. Таким образом, при высокой централизации системы подготовки кадров благодаря блочно-модульному принципу немецкие образовательные программы отличаются большей гибкостью в изменяющейся политической и социально-экономической обстановке.